关于对换届选举工作中基层人大直接选举问题的思考

关于对换届选举工作中基层人大直接选举问题的思考
人民代表大会制度是我国实现社会主义民主的基本形式，而选举制度是人民代表大会制度的基石。从本质上讲，选举是民主的第一环节。当前选举实践中存在的一些长期性、普遍性弊端，正是源于制度的缺陷。我们期待随着依法治国进程的发展和民主法制建设的加强，基层人大直接选举制度也随之逐步完善，为我国政治文明建设发挥更大的作用。
　　制度缺陷 现行选举法存有不少“硬伤”，主要表现在以下几个方面：
一、选区划分的随意性问题
选区划分是选举的一个重大环节，划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。由于选举法对选区划分的规定过于笼统，仅用两个条款简洁表述，因而在实际操作过程中，选区划分的随意性相当之大，有一些地方纯粹把保证领导人当选作为划分选区的依据。选举法规定“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”，对把握这个“大体”，各地做法颇有不同，有的甚至借此大打“擦边球”，为确保实现组织意图，选区划分大小不一，一个选区的人口数是另一个选区的数倍至数十倍。这种悬殊比例远远超过了法律规定的城镇与农村选区每一代表所代表的人口数比例，但因其比较隐蔽而未能引起广泛重视。如果选区之间的人口数差别过大，势必造成每张选票价值的实际不平等，影响选民的投票效力。
　　二、流动人口的选民登记问题
　　选民登记是直接选举中确定选民资格的法定程序，但现行选举法对选民登记程序的规定十分笼统，不能为实际操作提供必要的法律依据。随着新情况新问题的不断出现，选民登记特别是流动人口的登记因为缺失具体规范的标准而变得越来越困难。因外出经商务工、城市拆迁改造、企业破产改制、子女入托入学等原因造成的“人户分离”现象已成为当今社会一个十分普遍的现象，户籍与实际居住地不一致的流动人口如何登记参选问题成为困扰各地人大的现实问题。全国人大常委会规定的办法是：选举期间在外地的选民不能回来参选的，可以书面委托原选区选民代为投票；选民实际上已迁居外地，并取得当地居住证的，尽管还未转户口，在取得原选区选民资格证明后，也可以在现居住地参选。法律对流动人口参选设置的前提条件是取得选民资格证，但由于需要往返两地或联系原选区才能取得，不仅费时耗力，而且程序复杂、手续繁多，流动人口往往觉得麻烦或者成本过高而主动放弃，造成相当数量流动人口选举权的流失。
三、政党、团体推荐代表候选人的主体、比例和人数问题
《选举法》规定，各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人；选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。这一规定是我国民主发展的重要体现。但关于政党、团体推荐代表候选人的主体、比例、人数这三个问题，《选举法》没有明确规定。一是没有明确规定哪一级的政党和团体有权推荐代表候选人。对此，《选举法》释义解释为，“可以考虑，由同一级和下一级的政党和人民团体推荐代表候选人。”这样就产生了两个新问题：一个，如果同一级和下一级的政党和人民团体推荐的代表候选人不一致，有可能使政党、团体推荐的名额过多；另一个，如果下级政党、团体与上一级一样同等提名推荐代表候选人，到了具体选区，就有可能采用简单化的方法推荐初步代表候选人，不去充分发动选民提名。所以，政党、团体推荐代表候选人的主体，还是定在“同一级”为宜，即使下一级有提名权，也只能是贯彻落实上一级的意图。二是没有明确规定政党、团体推荐代表候选人的比例。在县乡直接选举中，这个比例限制对保证选民能够充分提名自己信任的人为代表候选人至关重要。相对而言，政党、团体推荐的代表候选人的影响力比较大，并且又有各级组织做后盾，其当选的可能性也很大。如果政党、团体提名过多，就容易包揽提名，影响选民提名的积极性，有损选举的民主性。因此，在直接选举中，必须给政党、团体推荐代表候选人规定个比例限制。在实践中，有些地区对政党团体的提名数作出了比例规定。比例数规定的如何还可以研究。三是没有明确规定在直接选举中政党、团体推荐代表候选人的人数。即在选区提名代表候选人，是按应选人数提，还是按差额数提。根据《地方组织法》“差额选举，等额提名”的精神，以及全国人大常委会关于县乡人大代表选举的若干规定，我们认为，选区内的政党、团体与选民提名的代表候选人均不得超过应选代表人数。
四、领导人的差额选举问题
　　选举是选贤与能的政治活动，应该强调竞争和公开。选举法建立了差额选举制度，保障了选民和代表按自己的意愿行使选举权。然而，法律在对国家机关正职领导人差额选举问题的表述却不甚明确，原则性地规定为：“候选人一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一个，也可以进行等额选举。”“可以”是一个不确定的概念，不少地方据此在选举办法中公然写明“本次选举实行等额选举”。由于法律规定的灵活性，使得这种“一般”和“可以”实际上几乎被等额选举所替代。对于副职领导人的差额问题，法律给出了1-3人的差额数选择权。这就使各地都想尽办法尽量往最低差额数上靠。为了