土地用途改变，该咋处理

土地用途改变，该咋处理

用途管制，是《土地管理法》对土地使用管理的一项重要内容。一宗土地的用途是否发生改变,必须通过对已经批准占地的地面建筑物的实际用途作符合客观实际的判断与认定。本文提出一宗土地使用权的用途上分歧，以期待大家共同讨论之。
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晋城市国土资源局城区分局钟家庄国土资源所，2006年2月22日巡查时发现望川楼社区居委正在修建综合办公楼和综合服务楼(二栋)，经过核对原土地审批手续,认为其改变了土地用途，当日下达了《责令停止违法行为通知书》，同时进行制止停工。该社区居委对土地管理部门的执法行为提出了异议，认为原批准的用地性质是工业用地，现在修建的还是用于工业项目，未改变用途。那么，到底是否改变了用途？我们先看具体情况：
一、基本情况
1、初期批地
望川楼居委于1997年8月7日，以晋城市人民政府晋市征土字(1997)第48号征用土地批准通知书，在位于晋城市东环路西侧取得国有划拨土地17306.67平方米(合25.96亩)，其中自用土地15740平方米(合23.64亩)，人行道用地1566.67平方米(合2.32亩)，批准用途为工业，项目为高强度粉煤灰砖厂。2000年8月20日进行土地登记，取得证号为晋市城国用(2000)字第61112号的土地使用证。因该宗地位置处于市区规划区范围内，所批准项目在后续使用时不符合环保的要求，致使该宗地迟迟未能开工建设。
2002年7月22日望川楼居委为了利用该块土地，将原批准的工业用地与山西崇安堂药业有限公司（下简称：崇安堂公司）合作开办药厂，项目为“英拜耳”中药饮片的深加工。因签订协议后，双方资金未到位，施工建设一直被拖延下来。2005年6月18日，双方又签订了授权委托书，由崇安堂公司自筹资金建设，建成后由该公司全权经营。
2、动工修建专家公寓和单身宿舍两栋楼
2006年2月，崇安堂公司的建设资金到位后，动工修建专家公寓楼占用2061.6平方米(合3.09亩)，单身宿舍楼占地1786.34平方米(合2.68亩)，两栋楼共占地面积3847.5平方米(合5.77亩)。
3、动工修建综合办公和综合服务两栋楼
2006年2月14日，望川楼居委在位于该宗地东临东环路修建“英拜耳”中药饮片项目的综合办公楼占地1095平方米(合1.64亩)和综合服务楼占地1020平方米(合1.53亩)，两栋楼共占地2115平方米(合3.17亩)。
4、可研报告和项目规划情况
2004年7月17日，该居委提出了项目可研报告，2004年4月9日规划部门出具了初步设计批复，2004年9月23日计委出具了投资计划通知，批复主体项目为“英拜耳”中药饮片有限公司，项目名称为中药饮片，2004年3月29日建设部门出具了建设项目规划选址意见书，2004年9月22日领取了建设工程规划许可证，批复主体为望川楼社区居委，项目名称为综合办公楼、综合服务楼、专家公寓、单身宿舍，建设面积26086平方米。
请注意，这里存在着计委（后改为“发改委”）和规划部门批复主体和项目名称不相符的问题。
二、两种不同的处理意见
对望川楼居委和崇安堂公司合作办厂的用地行为，在处理中存在着两种截然不同的处理意见。
第一种意见认为：望川楼居委目前的用地行为，已经改变了土地批准的用途，与崇安堂公司的合作办厂存在土地非法交易行为。所以，崇安堂公司就构成了非法占地行为。在处理上应该作出：
1、望川楼居委修建的综合办公楼、综合服务楼，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十二条和第五十六条之规定，形成改变用途事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，应该责令望川楼居委交还土地，并处以罚款。
2、崇安堂公司占用的3847.5平方米(合5.77亩)，修建专家公寓和单身职工宿舍楼，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，应该拆除地面建筑物，恢复土地原状，并处以罚款。
第二种意见认为：政府批准该居委原批准用地的项目为“高强度粉煤灰砖厂”，因环保问题致使该项目无法上马的责任不在该居委，而应该在政府本身，为什么审批用地时不作环保要求的审核。正是由于项目的审批把关不严，造成了该居委建设项目无法尽快上马。后来该居委能够找到一个中药饮片的合作项目，应该说是一件好事情，政府应该积极鼓励与扶持。所选择的合作项目为中药饮片深加工，虽说与原批地时的砖厂项目发生了改变，但用地的性质并未在根本上发生改变，还应该属于是工业用地的范围。该居委只要报请人民政府，变更工业项目名称，即可保留其工业用地性质和划拨供地方式。
以上的两种意见截然相反，到底那种说法更符合土地管理法用途管制的立法精神。笔者在这里只是将该问题提出，而不作任何主观上的判断。更期望从事土地管理研究的法律专家、律师，以及在土地管理中的同仁们共同参与讨论，以期做出更加正确的评判与结论。