城区预防和减少越级访、集体访现象的法律思考

　越级访和集体访是群众来访的一种特殊现象，未能及时有效的接待、处理会产生较大的负面影响，形成社会不稳定因素，影响良好的经济发展秩序、人民群众安居乐业的安定环境和党政机关的正常工作秩序。
　　一、越级访和集体访的主要特点
　　一是热点集中。主要对某些部门行政行为不满。反映违章建筑、环境污染、拆迁安置、市容管理、公安管理等涉及政府职能部门行政行为与不作为的问题占到信访总量的75%以上。
　　二是解决难度大。主要集中在征地拆迁和企业改制等方面，涉及政策、历史遗留问题以及政府无权解决的问题。
　　三是过激行为有增无减。信访出现非法聚会、拦门、堵路、阻止现场施工、占据办公场所等群体过激行为，且呈明显增加趋势，负面影响大。
　　四是上访时间呈现一定规律性。上访时间主要集中在领导接待日以及重大政治、经济、文化活动期间或前夕。

　　二、越级访、集体访原因及其法律分析
目前，社会正处于大变革时期，原有的社会利益格局正在被打破，群体利益发生深刻变化，社会弱势群体和边缘群体相继出现，并不断扩大，为群体性事件发生提供了社会基础。在新旧体制交替过程中，相当一部分过去的“单位人”变为现在的“社会人”，而新的科学的社会管理体制尚在探索中，因而管理体制对社会的调节、控制作用较弱，政策调控的盲区大量存在，不但对预防和减少群体性事件会带来不良影响，而且有时甚至成为群体性事件的诱发因素。
　　1、政策、法律原因
　　一是社会保障机制还不够完善。在市场经济体制建立和完善的进程中，经济制度基本的结构和分配制度改革的进一步深化，形成了各类经济成份之间、各种利益团体之间、各类人员之间的经济利益的矛盾。在企业改制、重组、破产或减员增效等改革的同时，也带来了下岗职工的再就业、医疗、养老、基本生活等方面的矛盾。就业、再就业工程尚不能满足不同层面、不同知识结构群体的就业需求，导致无业人员增多，易形成社会不稳定因素。城区的弱势群体还占有较大的比例，孤、残、特困家庭以及大部分刑释解教人员的生计面临困境。虽然各级党委、政府采取多种政策、方法、措施给予帮扶，但离人们日益增长的物质文化需要相距甚远，贫富差距悬殊，导致这部分群体心理失去平衡，极易引发群体性事件。
　　二是城乡之间的差距导致大量的农村富余劳动力纷纷涌入城内，易陷入流动性失业，对这部分群体和这种问题的调控政策、管控措施、手段还不到位，不仅给社会治安带来问题，同时给城市管理带来难度。
　　三是现行的政策、法律不健全、相对滞后，致使一些矛盾及时妥善解决的法律依据不足，而引起群众的不满，特别是在拆迁安置、企业改制涉及老百姓、职工切身利益的补偿标准偏低，在不同时段、不同地段执行的政策不同，以及政策与法律的冲突，又不能突破法律、政策的规定解决他们最基本的实际困难和问题。
　　2、执法理念问题
　　受传统思维定势的影响，对政府职能转变、角色的定位、权力来自于人民授权委托、按公众要求代表人民行使管理社会的职能概念模糊不清，认识跟不上时代的步伐和形势的要求，没有把人民群众的利益放在首位，对群众的正常的上访反映问题、要求解决问题，没有看成是人民群众对党、对政府的信赖，没有看成是人民群众民主法治意识增强，依法维权。相反把人民群众当作“刁民”,从对立的角度看问题，思想不能引起高度重视，听之任之、放任自流而激化矛盾。
　　（1）为谁执法，为谁服务的认识不到位，从而带来对群众的正义呼声、合理要求置若罔闻。群众在问题得不到解决或在本级政府部门得不到解决的情况下，极易引发集体访、越级访。
　　（2）执法部门职责履行不到位，使一部分群众的利益受到侵害，从而引发群体性事件。一是受本位主义和部门利益的驱使，滥用罚款、审批权，乱设收费项目，把权力看成是谋取私利、谋取部门利益的资本；二是部门职能的交叉又形成相互推诿或多头执法，问题得不到及时解决，引起群众强烈不满；三是执法人员业务素质不高，不能准确的依法履行职能，造成错误执法，又不能本着尊重事实，尊重法律的精神，予以纠正。
　　（3）认真及时解决处理群众反映的问题不到位，使一些矛盾逐步升级，恶性发展，最终酿成群体性事件。一是渠道不畅。信访网络作用发挥不到位，信息不通畅；人民调解网络反映不及时，调解职能履行不到位；信访机关的作用未得到充分发挥，只是起到了“挡”和中转的作用，就信访案件的处理，属于事后补救性质；另外社区民主自治不完善，群众很难通过社区自治组织、社团、中介组织解决自己的问题。二是方法简单、粗糙而不能及时使一些本可以解决在萌芽状态的事件，集中爆发出来而酿成群体性事件。三是态度粗暴。对群众的问题冷漠或蛮横、粗暴，引发群众越级上访。四是互相推诿。对矛盾问题的形成，寻找各种借口、理由推卸责任，致使群众的合法权利得不到有效的保护和行使。对待群众的上访需要解决的问题往往推向社会、推向上级、推向下级、推向其他部门，造成群众投诉无门。五是解决问题不彻底。对群众的问题不是从根本上解决，而是虎头蛇尾，解决一半留一半，或糊弄一下，形成难点、历史遗留问题而更加难以解决。六是政府和地区有效的快速反应处理机制尚未形成，缺乏联动和有效的及时处理运作系统，手段上该软的不软，该硬的不硬，不能有效控制突发事件，控制事态发展。
　　3、有效监督不力
　　群众所反映的问题大部分是因为行政执法和司法不公的问题，而不公的产生是因为执法的责、权、利不统一，缺乏有效的内部监督、行政监督（审计、监察监督）、层级监督（上级、人大）和社会监督。
　　4、群众法制观念有待进一步提高
在越级访、集体访中，均存在群众的法制意识的淡薄和思想偏激。一是不清楚自己行为是否受到法律的保护。二是不知道采取过激行为上访是违法性。三是对政府期望值过高，把政府仍然看成是大政府，政府包揽一切，只要能闹就能解决问题，即使知道不受法律保护也要到政府上访，能捞一点是一点。四是对政府部门和司法部门失信，唯上唯大，直接找领导、直接到省、市政府上访。

　　三、减少和预防越级上访和群访的对策和建议
根据国家信访局调查统计数字表示，80%的信访案件是发生在基层的，80%的信访要求是合理的，80%的信访案件是可以处理的。前文分析表明，越级上访和集体访的产生大都因政策的滞后以及行政机关、司法机关在法律、法规、规章和政策的执行中产生的偏差及在受理、处理信访案件中的不当行为而引发的。因此本文试从有效处理信访案件的具体措施和治本之策上提出如下对策和建议，以供参考。